吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案

(一)基本案情

白山中医院新建综合楼时,未建设符合环保要求的污水处理设施就投入使用。白山市人民检察院调查发现白山中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对白山中医院排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验,化学需氧量、五日生化需氧量等均超过国家标准。白山市卫生和计划生育局在白山中医院未提交环评合格报告的情况下,对其《医疗机构执业许可证》校验为合格。白山市人民检察院提起诉讼,请求判令白山市卫生和计划生育局于2015518日为白山中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为违法;白山市卫生和计划生育局履行法定监管职责,责令白山中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改;白山中医院立即停止违法排放医疗污水。

(二)裁判结果

白山市中级人民法院一审认为,在白山中医院未提交环评合格报告的情况下,白山市卫生和计划生育局对其《医疗机构执业许可证》校验合格,违反相关法律法规规定,该校验行为违法。白山中医院违法排放医疗污水,导致周边地下水及土壤存在重大污染风险,白山市卫生和计划生育局未及时制止,其怠于履行监管职责的行为违法。白山中医院未安装符合环保要求的污水处理设备,通过渗井、渗坑实施了排放医疗污水的行为,产生了周边地下水及土壤存在重大环境污染风险的损害结果,应当承担侵权责任。遂判决确认白山市卫生和计划生育局于2015518日对白山中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;责令其履行监管职责,监督白山中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改;白山中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后,双方当事人均未上诉,一审判决已生效。

(三)典型意义

本案涉及卫生行政许可及医疗污水污染地下水水体、土壤等环境要素的保护问题,系检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼,对检察机关提起公益诉讼的程序进行了有益探索和实践。人民检察院依法创新环境公共利益司法保护方式,积极提起行政附带民事公益诉讼,督促行政机关依法履行监管职责,监督行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任,避免了重大环境污染事件的发生,取得了良好的法律效果和社会效果。人民法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼分别立案,由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式,在行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人,充分保障了行政管理相对人发表意见的权利,同时通过民事诉讼程序依法确定白山中医院的民事责任,对于妥善协调同一污染行为引发的行政责任和民事责任具有示范意义。

(四)点评专家

肖建国,中国人民大学教授,最高人民法院特邀咨询员。

(五)点评意见

这是基于环境污染引发的全国首例行政附带民事公益诉讼案件,行政公益诉讼判决与民事公益诉讼判决由法院同一合议庭于同日分别作出,两案当事人都服判息诉,判决均已发生法律效力。而且诉讼提起后,被告行政机关积极采取补救措施,筹措资金,监督中医院污水处理设施的整改工作。可见,该案对于矫矫正行政机关在履行法定职责时的懈怠行为,强化依法行政理念,防止行政相对人因违法排放医疗污水而造成重大环境污染风险,具有重要的现实意义,法律效果和社会效果良好。

本案凸显了行政附带民事公益诉讼在审理程序上的巨大优势,:在两种诉讼中存在着某些共同的事实和证据问题时,通过附带诉讼的方式,由同一审判组织在同一程序中查明这些事实、认定这些证据,既可以节省时间,又能够避免相互矛盾的判断。当然,对于两种诉讼中相异的事实及证据,合议庭可以行使诉讼指挥权,将两种程序分开处理,同时或先后分别作出两个判决。不过,该案附带民事公益诉讼的被告是一家公立医院,自身承担蒼救死扶伤的公益职能。法院判决被告“立即停止违法排放医疗污水",可能能引发公众对医院是否会因此受到影响关门整顿,病人无法正常诊疗就医、生命健康权受到损害的质疑。因此,附带诉讼的判决说理中,只有阐明保护环境公益的必要性和紧迫性,裁判内容的可执行性和妥当性,裁判判结果才具有正当性和说服力。


附:案件裁判相关资料

吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案(检例第29)

检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为,导致发生污染环境,侵害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为,在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后,违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

本案是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。

1.检察机关作为公益诉讼人,可以提起行政附带民事公益诉讼。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察院实施办法》)第五十六条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《法院实施办法》)第四条、第十四条、第二十三条的规定,人民检察院以公益诉讼人身份提起民事或行政公益诉讼,诉讼权利义务参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,《检察院实施办法》《法院实施办法》没有规定的,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

根据《检察院实施办法》第一条和第二十八条规定,试点阶段人民检察院可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的仅为污染环境领域。人民检察院能否直接提起行政附带民事公益诉讼,《检察院实施办法》和《法院实施办法》均没有明确规定。根据《检察院实施办法》第五十六条和《法院实施办法》第二十三条规定,没有规定的即适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。其中《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定了行政附带民事诉讼制度,该制度的设立主要是源于程序效益原则,有利于节约诉讼成本,优化审判资源,统一司法判决和增强判决权威性。在试点的检察机关提起的公益诉讼中,存在生态环境领域侵害社会公共利益的民事侵权行为,而负有监督管理职责的行政机关又存在违法行政行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或前提行为,为督促行政机关依法正确履行职责,一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

2.检察机关提起行政附带民事公益诉讼,应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序。《检察院实施办法》规定,人民检察院提起民事公益诉讼或行政公益诉讼,都必须严格履行诉前程序。行政附带民事公益诉讼涵盖民事公益诉讼和行政公益诉讼,提起公益诉讼前,人民检察院应当发出检察建议依法督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责,并督促、支持法律规定的机关和有关组织提请民事公益诉讼。

3.检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件,原则上由市(分、州)以上人民检察院办理。《检察院实施办法》第二条第一款、第二十九条第一款、第四款规定:“人民检察院提起民事公益诉讼的案件,一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院管辖”、“人民检察院提起行政公益诉讼的案件,一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”、“上级人民检察院认为确有必要,可以办理下级人民检察院管辖的案件”。由于检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼管辖级别不同,民事公益诉讼一般不由基层人民检察院管辖,而上级人民检察院可以办理下级人民检察院的行政公益诉讼案件,故行政附带民事公益诉讼原则上应由市(分、州)以上人民检察院向中级人民法院提起。

有管辖权的市(分、州)人民检察院根据《检察院实施办法》第二条第四款规定将案件交办的,基层人民检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》(2014年修正)

第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(20151216日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过)

第一条人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。

人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

第二条人民检察院提起民事公益诉讼的案件,一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院管辖。

有管辖权的人民检察院由于特殊原因,不能行使管辖权的,应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要,可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院办理。

有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的,应当报请其上一级人民检察院批准。

第二十八条人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。

人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

第二十九条人民检察院提起行政公益诉讼的案件,一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。

违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件,由市(分、州)人民检察院管辖。

有管辖权的人民检察院由于特殊原因,不能行使管辖权的,应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要,可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院办理。

第五十六条本办法未规定的,分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。

《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(2016222日由最高人民法院审判委员会第1679次会议通过)

第四条人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼,诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。民事公益诉讼的被告是被诉实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。

第十四条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。

第二十三条人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,本办法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。

2012,吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施,综合楼未经环保验收即投入使用,并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑,污染了周边地下水及土壤。201418,江源区中医院在进行建筑设施改建时,未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度,江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位,继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。

2015518,在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。

【诉前程序】

20151118日,吉林省白山市江源区人民检察院向区卫生和计划生育局发出检察建议,建议该局依法履行监督管理职责,采取有效措施,制止江源区中医院违法排放医疗污水。江源区卫生和计划生育局于20151123日向区中医院发出整改通知,并于20151210日向江源区人民检察院作出回复,但一直未能有效制止江源区中医院违法排放医疗污水,导致社会公共利益持续处于受侵害状态。

经咨询吉林省环保厅,白山市环保局、民政局,吉林省内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织。

2016229,白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼,诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水,确认江源区卫生和计划生育局校验监管行为违法,并要求江源区卫生和计划生育局立即履行法定监管职责责令区中医院有效整改建设污水净化设施。白山市人民检察院认为:

一、江源区中医院排放医疗污水造成了环境污染及更大环境污染风险隐患。经取样检测,医疗污水及渗井周边土壤化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超出国家规定的标准限值,已造成周边地下水、土壤污染。鉴定意见认为,医疗污水的排放可引起医源性细菌对地下水、生活用水及周边土壤的污染,存在细菌传播的隐患。

二、江源区卫生和计划生育局怠于履行监管职责。江源区卫生和计划生育局对辖区内医疗机构具有监督管理的法定职责。江源区人民检察院发出检察建议后,江源区卫生和计划生育局虽然发出整改通知并回复,并通过向江源区人民政府申请资金的方式,促使区中医院污水处理工程投入建设。但江源区中医院仍通过渗井、渗坑违法排放医疗污水,导致社会公共利益持续处于受侵害状态。

三、江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第三十五条、《吉林省医疗机构审批管理办法(试行)》第四十四条规定,医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。在江源区中医院未提交环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局对区中医院的《医疗机构执业许可证》校验为合格,违反上述规章和规范性文件的规定,江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。

2016511日,白山市中级人民法院公开开庭审理了本案。同年715,白山市中级人民法院分别作出一审行政判决和民事判决。行政判决确认江源区卫生和计划生育局于2015518日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责,监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。

一审宣判后,江源区卫生和计划生育局、中医院均未上诉,判决已发生法律效力。

本案判决作出后,白山市委、市政府为积极推动整改,专门开展医疗废物、废水的专项治理活动,并要求江源区政府拨款90余万元,购买并安装医疗污水净化处理设备。江源区政府主动接受监督,积极整改,拨款90余万元推动完成整改工作。吉林省人民检察院就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等问题,向省卫计委、环保厅发出检察建议,与省卫计委、环保厅召开座谈会,联合发文开展专项执法检查,推动在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、全面检查、全面治理。